賀小榮 何帆深化法院改革不應忽視的幾個重要問題

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樓主 2021-05-28 08:53:13
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編者按:隨著法院改革的深入推進,人們對一些改革舉措產生疑問,甚至存在誤讀。如為什么僅在北京、上海設立跨行政區劃法院;法官員額制是否會倒逼年輕法官“就地臥倒”;如何處理法官懲戒程序與紀檢監察程序的關系,等等。針對上述問題,“四五綱要”主要起草者就大家關心的幾項重大司改舉措的背景、內容、步奏進行了解讀。不求字字珠璣,但愿壓縮水分,以干貨顯示誠意。本文完整版同時刊載于3月18日《人民法院報》理論版。


作 者 | 賀小榮(最高人民法院司改辦主任)

作 者 | 何 帆 (最高人民法院司改辦規劃處處長)


2015年2月26日,最高人民法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見》(以下簡稱《意見》),并將之作為修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》貫徹實施。《意見》作為人民法院貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會決定的關鍵抓手,提出了7個方面65項重大改革舉措。下面,結合法院改革推進情況,就貫徹實施《意見》不應當忽略的幾個主要關系和問題闡述如下。


一、《意見》的理論基點


《意見》基本框架的搭建,依托于“兩個理論基點,一條邏輯主線”。“兩個理論基點”,一是審判權作為中央事權和判斷權的司法性質論;二是“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的司法價值論。“一條邏輯主線”,就是要建立具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。


二、貫徹實施《意見》應當把握的主要關系


(一)頂層設計和地方探索的關系。司法體制改革事關全局,法律性、政策性都很強,既應注重頂層設計,又要尊重地方首創精神。第一,對于涉及司法職權配置、法院組織體系、干部管理制度和法官任免程序的重大調整,必須依托頂層設計,不得各行其是。第二,下級法院可以在中央統一部署和上級法院指導下,就部分改革舉措先行先試。第三,既然是試點,就應當探索推行多元模式,預留試錯空間,及時發現問題、總結經驗,但試點方案、進展情況和重大事項必須層報最高人民法院。下一步,最高人民法院將研究制定司法改革試點工作管理辦法,強調試點紀律,規范工作機制,定期召開試點會議,及時開展業務指導。


(二)省級統管和審級獨立的關系。推動省級以下地方法院人財物省級統管,是黨的十八屆三中、四中全會確定的重大改革舉措,大致包括編制統管、干部統管、法官統管和經費統管等層次。對“統”與“管”的認識程度,決定了改革能否順利實施。第一,統管不是垂直管理。上下級法院在審判業務上是監督關系,將統管簡單等同于垂直管理,是一種行政化思維,是對中央改革精神的錯誤理解。第二,統管不是權力再分配。統管應當立足于“統”,是在省一級平臺上,依托多個部門,發揮各自優勢,實現統籌管理,要堅決抵制利用統管擴張部門權力的做法第三,統管應當堅持民主透明。在省一級設立法官遴選委員會,目的就是通過公開、公平、公正的程序,吸收各方意見,兼顧各方利益,提升司法公信。第四,統管應當重視高級法院的統籌作用。即使在美國、德國、日本等國家,上級法院在司法行政事務的統籌管理中也發揮著重要作用。在統管過程中,一方面要積極探索實行法院司法行政事務管理權與審判權相分離,確保審級獨立;一方面應當發揮高級法院了解情況的優勢,在研究確定地方法院領導班子人員、預算編制、特殊專項經費安排等方面注重聽取高級法院意見


(三)改革創新和于法有據的關系。按照中央要求,立法應當與改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。司法改革是法治中國建設的重要組成部分,為維護法制權威,更需要立法先行。第一,人民法院將配合立法機關,推動將實踐證明行之有效的改革舉措納入法院組織法、法官法和相關訴訟法。第二,對人民陪審員制度改革、立案登記制改革、律師強制代理申訴制度改革、設立跨行政區劃法院等需要先行先試的改革舉措,積極爭取立法機構進行“一攬子”授權。第三,對于不適應改革要求的法律法規,人民法院將及時向立法機關提出修改或廢止的建議。


三、貫徹實施《意見》應當把握的幾個問題


(一)關于設立跨行政區劃法院。第一,改革進展情況。作為跨行政區劃法院改革試點,上海市第三中級法院已于2014年12月28日掛牌成立,北京市第四中級法院已于2014年12月30日掛牌成立。根據中央全面深化改革領導小組通過的試點方案,跨行政區劃法院暫時主要依托鐵路運輸中級法院設立,經所在地高級法院以司法文件形式指定管轄下列案件:(一)跨地區的行政訴訟案件;(二)跨地區的重大民商事案件;(三)跨地區的重大環境資源保護案件、重大食品藥品安全案件等;(四)跨行政區劃檢察院提起公訴的案件;(五)高級法院指定管轄的其他特殊案件。為保持管轄范圍上的連續性,跨行政區劃法院仍管轄原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件。


第二,跨行政區劃法院的界定。北京、上海的跨行政區劃法院掛牌后,有意見認為:省級以下地方法院人財物省級統管之后,應當優先設立跨省級行政區劃的法院,尤其是跨省級行政區劃的高級法院,以確保跨省(區、市)案件得到公正審理。對此問題的認識,涉及對“跨行政區劃法院”這一概念的正確理解。根據四中全會精神,跨行政區劃法院審理特定類型的案件,但其本身并不是專門法院,也不是傳統意義上在省、自治區內按地區設立或在直轄市內設立的中級法院。跨行政區劃法院的轄區范圍內,應當有對應的行政區劃法院實行地域管轄,跨行政區劃法院僅對轄區內特定類型的案件行使管轄權。


第三,改革面臨的法律障礙。根據人民法院組織法第十七條、第二十二條,基層法院僅包括:縣法院和市法院;自治縣法院;市轄區法院。中級法院僅包括:在省、自治區內按地區設立的中級法院;在直轄市內設立的中級法院;省、自治區轄市的中級法院;自治州中級法院。這就意味著,在現行法律框架下,配合省級以下地方法院統一管理,設立跨省(區、市)的法院或在省、自治區內設立跨行政區劃法院尚存在制度障礙,設立跨行政區劃高級法院更是缺乏法律依據。在法律沒有修改或取得法律授權之前,“設立跨行政區劃法院”這項改革舉措只能在直轄市內試點。


另外,按照現行法律,即使將鐵路運輸基層法院改造為普通跨行政區劃基層法院,審判人員也只能由該院所在縣(區)人大及其常委會任免,不符合其審理跨行政區劃案件的職能定位。綜上,目前只能優先考慮將直轄市內的鐵路運輸中級法院改造為跨行政區劃中級法院。


第四,下一步工作思路。隨著司法改革工作的不斷推進,未來將按照改革要求,積極爭取立法機關授權,逐步建立跨行政區劃的法院組織體系,構建普通類型案件在行政區劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區劃法院受理的訴訟格局,并推動將改革成果納入人民法院組織法。


(二)關于法官選任制度改革。建立符合職業特點的司法人員管理制度,必須改革法官選任制度。我國法官法明確了法官的任職條件、任免程序,但在推動法官的正規化、專業化、職業化方面,仍有修改完善空間。例如,四級法院法官的入職通道都面向法學院應屆畢業生敞開,法官任職條件差距不大,部分上級法院法官的審判水平和司法閱歷很難讓下級法院法官信服。又比如,省級以下地方法院人事統管后,如何在省一級遴選出優秀法官,也需要依托一定的制度平臺。因此,《意見》根據三中、四中全會精神,提出了法官選任制度的改革思路。


第一,法官遴選委員會的設置。根據《意見》,未來將在國家和省一級分別設立由人大、政協、法學專家、律師代表和法官代表組成的法官遴選委員會,制定公開、公平、公正的選任程序,確保品行端正、經驗豐富、專業水平較高的優秀法律人才成為法官人選。法官遴選委員會將從專業角度提出法官人選,由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關,人大依照法律程序任免。目前,上海市已經設立法官、檢察官遴選(懲戒)委員會,但上海畢竟是直轄市,考慮到法官、檢察官的職業特點、職責要求和評價標準有所不同,法官遴選委員會與檢察官遴選委員會也可以根據各地情況分別設立。法官遴選委員會辦事機構可設在高級法院


第二,法官遴選委員會的遴選范圍。法官遴選委員會的遴選范圍包括初任法官遴選、上級法院法官遴選和高級法官擇優選升。其中,初任法官遴選包括:(1)基層法院從本院法官助理或上級法院法官助理中遴選法官;(2)四級法院從律師、法學專家或其他符合條件的法律工作者中公開遴選法官。下一步,國家將探索建立從具備法律職業資格的人員中招錄法官后備人選的規范便捷機制,相關人員經過統一考核,接受統一訓練,在從事一定年限的審判輔助工作后,參與初任法官遴選。這也將成為我國基層法院法官的主要來源渠道。


第三,法官遴選委員會的遴選程序。一是確定年度遴選計劃。高級法院綜合考慮轄區三級法院的員額空缺、編制變化、人員更替情況,確定年度法官遴選計劃。二是組織報名與資格審查。法官遴選委員會辦公室組織報名工作,并對報名人員進行資格審查,確定通過資格審查人員,向社會公示。三是專業資質考察。法官遴選委員會可以委托資深法官組成專業資質審查小組,通過業績審查、專業筆試和綜合面試等方式,考察法官候選人的專業能力。四是審議提出建議人選。法官遴選委員會召開全體委員會議,審議確定任用建議名單,并提交高級法院會同組織部門選任。五是統一依法任命。經法官遴選委員會、組織人事部門和紀檢監察部門審查把關提出的法官人選,依法履行提名、任命程序。


第四,健全上級法院法官遴選機制。四中全會《決定》提出:“初任法官由高級人民法院統一招錄,一律在基層法院任職,上級人民法院的法官一般從下一級人民法院的優秀法官中遴選。”因此,《意見》要求健全初任法官由高級法院統一招錄,一律到基層法院任職機制,建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生的工作機制。這就意味著,今后法學院應屆畢業生仍可經過統一招錄和訓練,到各級法院從事審判輔助或司法行政工作,但符合法官任職條件的,只能在經過法官遴選委員會把關后,到基層法院任職。滿足一定任職年限,審判業績特別優秀的,也必須經過法官遴選委員會遴選后,才能到上一級法院擔任法官


第五,完善不同層級法院法官的任職條件。法官法第九條第一款第六項明確了不同層級法院法官的任職條件,這一規定適應了當時的審判需要,但是,考慮到未來四級法院職能定位將進一步調整,初任法官的任職年齡和任職門檻都將提高,絕大多數上級法院法官將從基層法院逐級遴選產生,因此,有必要推動修改法官法,針對不同層級的法院,設置不同的法官任職條件。


(三)關于法官員額制。之所以推進法官員額制改革,一是要確保法官數量與案件數量相匹配,改變目前案多人少、忙閑不均的狀況。二是要確保審判輔助人員數量與法官數量相匹配,優化審判資源配置,切實減少法官事務性工作負擔。三是要確保優秀法官集中在審判一線,壓縮“不辦案的法官”數量。四是要確保法官職業保障有效落實,使一線辦案法官即使不擔任行政領導職務,也可以晉升至較高的法官等級、享受較高的待遇。


歸根結底,就是要推動建立以法官為中心、以服務審判工作為重心的法院人員配置模式。這里要澄清的一個認識誤區是,“以法官為中心”并不意味著搞“添油戰術”,一味靠擴充人員編制、增加法官數量來解決人案失衡矛盾,而是要通過優化人員結構、科學分類管理和精確劃分職能,使廣大法官從繁冗、瑣碎的程序性事務或非審判事務中解脫出來,專心致志行使判斷權。


第一,測算法官員額比例。按照中央有關部門要求,法官員額應當控制在中央政法專項編制的39%以下。但是,在確定不同法院的法官員額時,不能搞“一刀切”,既要考慮地區差異,也要兼顧法院層級差異。我國80%的案件在基層,因此,基層法院法官比例應適當高于上級法院。同時,對于不同地區的基層法院,也應當綜合考慮案件數量、司法環境和人員結構等因素,科學調配法官員額。


值得注意的是,如果拘泥于目前的審判輔助人員配置情況和審判權力運行機制測算法官員額,得出的員額比例一定較高。因此,法官員額比例測算工作應當統籌考慮各項改革的推進情況,既要立足司法實際,又要做好合理假設。在增量上,要考慮立案登記制改革后法院工作量增加情況;在減量上,要綜合考慮主審法官、合議庭責任制、審判輔助人員配備和多元化糾紛解決機制改革的推進情況。如果增補審判輔助人員等配套措施無法及時到位,改革也不宜操之過急,避免單兵突進、加劇人案矛盾。


第二,科學配置法官員額。實施法官員額制后,計入法官員額的人員原則上應當配置在行使審判權的審判業務部門。擔任院、庭長等領導職務的法官,辦案要達到一定數量,并建立專門的考評機制。研究室、審管辦等綜合審判部門,可以配備一定比例的法官員額和審判輔助人員員額,但數量應當嚴格控制,員額根據法院職能定位自上而下逐級遞減。例如,按照《上海法院工作人員分類管理辦法(試行)》,法官崗位范圍包括:(1)審判委員會委員崗位;(2)刑事、民事、行政審判庭,審判監督庭、申訴審查庭、訴調對接中心、立案庭、執行局(庭)等主要承擔辦案任務的審判業務部門行使裁判職責,承擔司法責任的崗位。(3)審判管理辦公室、研究室等審判業務部門可設1-2個法官崗位。(4)政治部、辦公室、行裝處(科)、監察室等綜合管理部門不設法官崗位。


第三,建立動態調節機制。高級法院應當統籌管理轄區內法官員額,建立法官員額動態調節機制,根據案件增減和法官工作量變化情況,定期調整法官員額。


第四,合理設置改革過渡方案。高級法院應當以實證研究為基礎,以編制合理化為前提,科學設置改革過渡方案。過渡方案應當立足實際、盤活存量、做好增量,確保人心不散、隊伍不亂、工作不斷。在過渡期的設置上,各高級法院可以組織轄區內法院,對三級法院法官的年齡結構、崗位分布、工作意向、候任人數、編制狀況進行摸底,綜合考慮到齡退休法官數量、轉崗分流人員意愿、已完成入職培訓審判輔助人員數量和編制調整情況,科學設定3-5年的改革過渡期。


過渡期間,試點地區實施“雙軌制”方案,具體可以考慮以下要點:


一是將本院現有審判員、助理審判員放在同一個平臺上參加考核,嚴格標準、寧缺毋濫、逐步增補,擇優進入新的法官員額。考核可以區分不同情況,采取業績審核和業務考試相結合的方式進行。不能簡單采取將助理審判員直接轉化為法官助理的方式推進改革,也不能純粹按照年齡、資歷劃線,變相搞“一刀切”。過渡方案應當預留一定法官員額比例,為暫時未能進入員額的人員和優秀的審判輔助人員留下一定入額空間。


二是各級法院可以以本人自愿和組織安排相結合的方式,通過強化審判責任、明確辦案任務、嚴格考核條件、給予政策優惠、提高職級待遇等方式,鼓勵不能勝任或不愿從事審判工作的審判人員轉崗分流。


三是對入額法官強化審判責任制、增配輔助人員、提升崗位待遇、延遲退休年齡。入額前是助理審判員的,入額時應當同步任命為審判員。


四是“老人老辦法”,暫未入額、但在審判業務部門工作的審判員、助理審判員,法官職務和相應待遇不變,通過進入員額、轉崗分流或到齡退休,實現平穩過渡。


(四)關于法官履職保護機制。四中全會《決定》提出要“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由,非經法定程序,不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。”《意見》對上述舉措進行了細化安排。


第一,合理確定法官、審判輔助人員的工作職責、工作流程和工作標準。明確不同主體、不同類型過錯的甄別標準和免責事由,是對法官進行錯案責任倒查問責的前置條件。如果職責、流程、標準不清,既不便于法官及司法輔助人員分工協作,也不利于對其依法履職行為進行保護。


第二,建立法官合法權益因依法履職受到侵害的救濟機制。對于法官因依法履職行為合法權益受到侵害的,必須賦予法官申訴控告的權利,并建立健全相關救濟機制,對損害法官職業聲譽、損害法官人格權的不實舉報應當及時澄清,以正視聽,并依法懲戒相關責任人。


第三,建立法官懲戒制度。《意見》提出,要在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會,制定公開、公正的法官懲戒程序,既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒,又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。法官懲戒委員會審議的懲戒事由包括法官違反法律法規和審判紀律,故意枉法裁判,或者因重大過失造成錯案的以及嚴重違反法官職業道德和行為規范等違紀違法行為。法官依法履行職務的行為受法律保護,非經法定事由和法定程序不受懲戒。法官違紀違法涉嫌犯罪的,應當移送司法機關處理。


第四,法官懲戒委員會與紀檢監察部門的關系。法院監察部門按照《人民法院監察工作條例》負責受理、調查、審理法官違紀違法行為并提請法官懲戒委員會審議決定。不具有審判職務的審判輔助人員、司法行政人員的紀律處分程序按照《人民法院監察工作條例》《人民法院工作人員處分條例》等規定執行。具有黨員身份的法官違反黨的紀律,需要給予黨紀處分的,按照有關規定由黨的紀律檢查部門處理。同時違反黨紀政紀,法官懲戒委員會先行處理的,可以在作出懲戒決議后,建議黨的紀律檢查部門給予黨紀處分。


除上述問題外,推動建立以審判為中心的訴訟制度、完善主審法官、合議庭責任制、推動裁判文書說理改革、完善審級制度等舉措也都是貫徹實施《意見》需要把握的重點問題。為方便各級人民法院正確理解《意見》內容,最高人民法院司法改革領導小組辦公室組織編寫了《〈最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見〉讀本》,對 65項改革舉措進行了逐項解讀,系統闡述了每項改革舉措的背景、目標、思路和措施,并提供了可資參考的地方探索、域外參考和文件鏈接,該書將于2014年4月上旬由人民法院出版社出版


隨文附送漫畫一則,《什么是我們應當避免的員額制改革》:





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